Представленный материал разработан в рамках реализации полномочий органов юстиции по координации и осуществлению контроля в сфере государственной регистрации нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, с целью предупреждения нарушений действующего законодательства, носит рекомендательный характер и адресован сотрудникам местных администраций.
I. Нормативный правовой акт
В Законе Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» (далее – далее Закон о НПА) нормативный правовой акт определен как письменный официальный документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия норм права, а норма права как общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом, гарантируемое государством, закрепленное и опубликованное в официальных письменных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников.
Основной задачей принятия (издания) нормативного правового акта является регулирование общественных отношений в определенной сфере.
В свою очередь официальная деятельность уполномоченных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов является правотворчеством.
Правотворчество представляет собой объективно востребованный атрибут государственно-организованного общества, которое порождено естественными социальными потребностями в урегулировании практически всех сфер жизнедеятельности и обусловлено закономерностями исторического развития.
Целью правотворчества является актуализация правовой регламентации динамически изменяющихся общественных отношений, которая направлена на их эффективное развитие и реализацию социальных интересов. Все это достигается не иначе, как посредством разработки, введению, изменению либо прекращению действия определенных общеобязательных правил поведения. В широком понимании правотворчество является системообразующим фактором в механизме правового регулирования жизни общества. Это динамически развивающаяся система непосредственного правового воздействия на общественные отношения с целью упорядочивания интересов субъектов права, групп населения, государства и общества.
Безусловным является тот факт, что правотворчество является деятельностью, в процессе которой государственная воля получает свое формальное закрепление, а вследствие этого приобретает характер обязательности для участников правоотношений.
Содержанием правотворчества служит деятельность государственных институтов, которая осуществляет процесс формирования правовой системы. В этом смысле правотворческий процесс предстает как вид юридической деятельности, как особая форма проявления активности государства по отношению к правовой действительности. Суть такого взаимоотношения состоит в преобразовании правовой системы путем непрерывного ее усовершенствования в интересах и с учетом общественных потребностей.
Основным смыслом правотворчества является формирование источников права, а результатом — принятые действующие нормативные правовые акты.
Правотворчество разделяется на законотворчество и подзаконное нормотворчество. Соответственно нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты.
Законы регулируют наиболее значимые общественные отношения, а подзаконные нормативные правовые акты издаются на основании и во исполнение законов, то есть конкретизируют и развивают их положения и при этом должны соответствовать им. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм.
Субъектами правотворчества в Донецкой Народной Республики являются физические и юридические лица, осуществляющие реализацию своего права на участие в правотворческой деятельности, к которым относятся:
- граждане Донецкой Народной Республики;
- органы государственной власти и должностные лица Донецкой Народной Республики;
- органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
Нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики являются:
1) Конституция Донецкой Народной Республики;
2) законы Донецкой Народной Республики;
3) кодексы Донецкой Народной Республики;
4) нормативные правовые акты Народного Совета Донецкой Народной Республики;
5) нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики;
6) нормативные правовые акты Правительства Донецкой Народной Республики;
7) нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти;
8) нормативные правовые акты иных органов государственной власти Донецкой Народной Республики, их должностных лиц;
9) нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Донецкой Народной Республики, принятые (изданные) в пределах полномочий, установленных законами Донецкой Народной Республики и нормативными правовыми актами Главы Донецкой Народной Республики, регулирующими деятельность Центральной избирательной комиссии;
10) нормативные правовые акты Центрального Республиканского Банка Донецкой Народной Республики;
11) нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Все акты различаются по уровню юридической силы, то есть по месту, занимаемому в иерархии нормативных правовых актов, равно как юридическая сила акта зависит от положения и компетенции органа, издавшего его.
Иерархия нормативных правовых актов в законодательстве Донецкой Народной Республики (в порядке убывания юридической силы):
- Конституция Донецкой Народной Республики;
- законы Донецкой Народной Республики;
- нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики;
- нормативные правовые акты Правительства Донецкой Народной Республики;
- нормативные правовые акты органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики;
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления Донецкой Народной Республики.
Стоит отметить, что нормативные правовые акты не должны противоречить актам большей юридической силы.
Все нормативные правовые акты должны функционировать как единая система, характеризующаяся согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией по отраслям и институтам.
II. Нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации
Государственная регистрация нормативного правового акта представляет собой комплексную процедуру, осуществляемую Министерством юстиции Донецкой Народной Республики и ее территориальными органами в отношении представленного на государственную регистрацию акта, которая направлена на установление его соответствия законодательству, правилам юридической техники и обеспечения государственного учета такого нормативного правового акта.
Частью 1 статьи 37 Закон о НПА установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, принимающиеся (издающиеся) органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными органами, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации в соответствии с положениями о таких органах; затрагивающие социально-экономические, политические, личные и другие права, свободы и законные интересы граждан; провозглашенные и гарантированные Конституцией Донецкой Народной Республики и законами Донецкой Народной Республики; устанавливающие новый или изменяющие, дополняющие либо отменяющие существующий организационно-правовой механизм их реализации; являющиеся обязательными для всех органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, не входящих в сферу управления органа, издавшего нормативный правовой акт.
Стоит отметить, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, которые имеют как один из указанных в части 1 статьи 37 Закона о НПА, так и несколько признаков.
Рассмотрим детальней каждый из вышеуказанных признаков.
1. Нормативные правовые акты, принимающиеся (издающиеся) органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными органами, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации в соответствии с положениями о таких органах.
Этот признак подразумевает под собой, что нормативные правовые акты принимаются в порядке, установленном законодательством. Соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта является необходимым условием его юридической силы, выраженной в порождении определенных правовых последствий. То есть государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, принятые исключительно уполномоченным на это органом.
Компетенция на принятие тех или иных актов устанавливается Конституцией, законами, актами Главы и Правительства Донецкой Народной Республики, а также законодательством, определяющим правовой статус данных органов.
Статьей 7 Закона о НПА определены нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, к которым относятся и нормативные правовые акты местных администраций.
Однако при принятии нормативных правовых актов местным администрациям стоит учитывать некоторые особенности организации деятельности органов местного самоуправления на территории Донецкой Народной Республики в переходный период.
Так, Положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики разработаны на основании Временного (типового) положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики, утвержденного Указом Главы Донецкой Народной Республики от 19 января 2015 года № 13 (далее – Положение), которое определяет полномочия и порядок деятельности местных администраций и действует до вступления в силу закона, регулирующего правовые основы деятельности органов местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 1.3 Положения местные администрации представляют соответствующие муниципальные общины в переходный период и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления на соответствующей административно-территориальной единице.
Согласно пункту 2.7 Положения в местной администрации в установленном порядке могут образовываться структурные подразделения (департаменты, управления, отделы, секторы, комитеты, службы), а также по согласованию с Администрацией Главы Донецкой Народной Республики создаваться территориальные органы местной администрации в соответствующем районе или городе (сельские/поселковые администрации, администрации района в городе). Территориальные органы местной администрации осуществляют свою деятельность в рамках полномочий, закрепляемых в положении, которое утверждается главой местной администрации по согласованию с Администрацией Главы Донецкой Народной Республики.
Пунктом 4.1 Положения установлено, что главы местных администраций по вопросам своей компетенции, а также во исполнение актов Главы Донецкой Народной Республики и иных нормативно-правовых актов издают распоряжения, а по вопросам внутренней деятельности местной администрации – приказы.
Следовательно, местные администрации представляют соответствующую муниципальную общину в переходный период и осуществляют от ее имени и в ее интересах функции и полномочия местного самоуправления, среди которых принятие нормативных правовых актов по вопросам местного значения, определенных Положениями о таких администрациях, а также иными нормативными правовыми актами.
Вместе с тем, абзацем 2 части 1 статьи 38 Закона о НПА установлено, что нормативные правовые акты представляются органами, указанными в части 1 статьи 37 настоящего Закона, на государственную регистрацию в республиканский орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере юстиции, в течение пяти рабочих дней со дня их принятия (издания) в порядке, утвержденном Правительством Донецкой Народной Республики.
09 декабря 2019 года вступил в силу Порядок представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию и проведения их государственной регистрации, утвержденный Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 05 декабря 2019 года № 39-13 (далее – Порядок представления НПА), определяющий процедуру подготовки и представления в Министерство юстиции Донецкой Народной Республики, его территориальные управления юстиции нормативных правовых актов органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (местных администраций) и иных органов, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации в соответствии с законами или положениями о таких органах, в целях осуществления их государственной регистрации.
В соответствии с абзацем 3 пункта 2.2 Порядка представления НПА структурные подразделения и территориальные органы правотворческих органов не вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты если такие полномочия не предусмотрены Положениями о таких органах.
Таким образом, издание местной администрацией, являющейся территориальным органом другой местной администрации (сельской/поселковой администрацией, администрацией района в городе), нормативного правового акта, соответствующего признакам, указанным в статье 37 Закона о НПА, свидетельствует о превышении компетенции.